פסק-דין בתיק ע"א 5154/10

המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין:

1.        לפנינו שני ערעורים על פסק דין חלקי ופסק דין משלים שניתנו בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד השופטת ד' פלפל). בפסקי הדין נקבעו סכומי הפיצויים שחבה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (להלן: הוועדה המקומית או- הוועדה) לחברת כלפון נווה ארזים בע"מ (להלן: החברה) בגין נזקים כלכליים שנגרמו לחברה בשל הקפאה מתמשכת במתן היתרי בניה.

הרקע העובדתי ותמצית ההליכים הקודמים

2.        עניינם של הערעורים הוא בחלקת מקרקעין הממוקמת ברחוב סוקולוב שבעיר הרצליה. על החלקה ניצב מבנה מסחרי בן קומה אחת ובו 6 חנויות. המבנה רשום כבית משותף וכל חנות בו מהווה תת-חלקה, כאשר לתת-חלקה מספר 6 מוצמדים חצר וגג קומת החנויות. על פי תקנון הבית המשותף, לבעליה של תת-חלקה זו נתונה הרשות להקים על גג המבנה קומות נוספות.

           בשנת 1973 רכשה החברה את תת-חלקה מספר 6. כעבור שלוש שנים - בחודש אפריל 1976 - החליטה הוועדה המקומית לפרסם הודעה על תכנית מתאר חדשה לרחוב סוקולוב בהרצליה - הר/1485, בהתאם להוראת סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה, או - החוק). כמו כן המליצה הוועדה המקומית לוועדה המחוזית להפקיד את התוכנית. משלב זה ואילך הוקפאה הלכה למעשה הבניה באיזור הרחוב.

3.        החל משנת 1980 פנתה החברה מספר פעמים לוועדה המקומית לצורך קבלת היתר למימוש זכויות הבניה בתת החלקה. תחילה ניתן לחברה אישור עקרוני לבנות על הקרקע, אולם אישור להתחיל בבניה בפועל לא ניתן. במרוצת השנים שבה ופנתה החברה לוועדה המקומית בנדון, אולם בקשותיה כולן נדחו בנימוק כי האיזור שבו ממוקמת החלקה עובר תהליך תכנון מחדש ועל כן הבניה בו מוקפאת. רק ביום 10.2.1997 - קרוב ל-21 שנים מיום פרסום ההודעה על התכנית החדשה - החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה על הפקדת התכנית, וביום 10.2.1998 פורסם דבר הפקדתה ברשומות. מרגע זה ואילך לא ניתן עוד להוציא היתר בניה בקרקע אלא באישור הוועדה המחוזית, כהוראת סעיף 97 לחוק התכנון והבניה.

           בשנת 1999, ועל רקע ההקפאה הממושכת במתן היתרי הבניה, הגישה החברה תביעה לפיצויים נגד הוועדה המקומית. לפני בית המשפט המחוזי טענה החברה כי הקפאת הבניה הממושכת הסבה לה נזקים כלכליים, וכי התנהלות הוועדה המקומית כלפיה מהווה התרשלות והפרת חובה חקוקה.

4.        בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ד' פלפל) קיבל את התביעה בחלקה. נקבע כי משפרסמה הוועדה המקומית הודעה על תכנית המתאר החדשה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, היה עליה להוסיף ולקבוע תנאים שבהתקיימם יינתן היתר בניה למרות תוכנית זו כהוראת סעיף 78 לחוק. בפועל, כך נקבע, רק בין השנים 1995-1993 פרסמה הוועדה המקומית תנאים כאמור, ומכאן שביתר תקופת ההקפאה - מיום פרסום התכנית בשנת 1976 ועד ליום פרסום הפקדתה ברשומות בשנת 1998 - הוקפאה הבניה שלא כדין. עוד קבע בית המשפט כי הקפאת הבניה באופן גורף משך למעלה מעשרים שנה בשל התמשכות ההליך התכנוני עולה כדי חוסר סבירות. בנסיבות אלה, כך נקבע, הפרה הוועדה המקומית את חובת הזהירות המוטלת עליה כלפי בעלת הקרקע - החברה. עם זאת פסק בית המשפט כי רק משנת 1988 עמדה בקשת החברה לקבלת היתר בניה בתנאים הנדרשים, ולפיכך הוועדה אינה חבה בפיצוי החברה אלא בגין נזקים שנגרמו לה החל משנה זו. עיקר נזקי החברה משנה זו ואילך, כך נקבע, מסתכמים בפיצוי שנאלצה החברה לשלם לבעליה הקודמים של הקרקע, וזאת בשל שהפרה את התחייבותה לרשום על שמו דירה בת שלושה חדרים לאחר שיוקם המבנה המתוכנן. נוסף על כך הטיל בית המשפט על הוועדה לפצות את החברה בגין הוצאות כספיות שהוציאה בשל מחדל הוועדה משנת 1988 ואילך.

5.        על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ערערו לבית המשפט העליון הוועדה המקומית מזה והחברה מזה (ע"א 3139/05 כלפון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה(לא פורסם, 31.1.2008) (להלן: הערעור הראשון)). הוועדה ערערה על קביעת אחריותה לנזקי התמשכות ההקפאה, והוסיפה וטענה כי ממילא התיישנה התביעה וכי אף מטעם זה יש להורות על דחייתה. מן העבר האחר טענה החברה כי סכום הפיצויים שפסק לזכותה בית המשפט המחוזי אינו מכסה את מלוא הנזקים שנגרמו לה עקב הקפאת מתן היתרי הבניה, שהעיקרי בהם הוא הפסד הכנסה בשל אי-יכולתה לבנות על הנכס וליהנות מפירותיו.

           בית המשפט העליון (מפי כבוד השופט ס' ג'ובראן, בהסכמת כבוד השופטת א' חיות ובהסכמתי) אישר את קביעת בית המשפט המחוזי שלפיה התנהלות הוועדה המקומית כלפי החברה בהקפאת הבניה באופן גורף עולה כדי הפרת חובת הזהירות, אולם קיבל את ערעורי שני הצדדים בחלקם. כך, מן העבר האחד התקבלה בחלקה טענת ההתיישנות שהעלתה הוועדה. נקבע כי יש לראות בהתנהלות הוועדה מחדל מתמשך אשר גרם לחברה נזק הולך ומצטבר יום ביומו, הניתן לחלוקה לפי תקופות. בנסיבות אלה, כך נפסק, אין הוועדה חבה בפיצוי החברה בגין נזקים שהצטברו קודם לשבע השנים שנסתיימו ביום הגשת התביעה שכן על נזקים אלה חלה התיישנות. בית המשפט העליון הוסיף וקבע כי גם בגדרי שבע השנים שקדמו ליום הגשת התביעה חבה הוועדה בפיצוי החברה רק בגין שתי תקופות משנה שבמהלכן הקפיאה הוועדה את מתן היתרי הבניה שלא כדין ((להלן ביחד: תקופת האחריות). תקופה זו הסתיימה, כך נקבע, ביום 10.2.1998, אז הופקדה כדין התכנית החדשה ולא ניתן היה עוד לבנות על הקרקע אלא באישור הוועדה המחוזית לתכנון ובניה. מן העבר האחר התקבלה טענת החברה שלפיה הנזק המרכזי שנגרם לה הוא חוסר היכולת להינות מפירות הנכס. בעניין זה, כך ציין בית המשפט העליון, הוצגו לבית המשפט קמא חוות דעת מומחים ביחס לגובה הנזק מטעם שני הצדדים שביניהן פערים משמעותיים, ואילו בית המשפט קמא לא קבע כל ממצאים בעניין. משכך הורה בית המשפט העליון להשיב את התיק לבית המשפט המחוזי לצורך הכרעה בין חוות הדעת בסוגיות היקף הנזק.

6.        בית המשפט העליון התווה מספר קווים מנחים לחישוב היקף הנזק בבית המשפט המחוזי. כך למשל קבע בית המשפט כי על החברה להוכיח לפני הערכאה המבררת אילו שימושים הייתה עושה בקרקע אילו היו ניתנים בידה היתרי הבניה המבוקשים, ואילו רווחים היו מניבים לה שימושים אלה. נוסף על אלה יש להביא בחשבון את המצב התכנוני שהיה קיים לגבי הקרקע בתקופה שבה הוקפאו היתרי הבניה שלא כדין, את אחוזי הבניה שניתן היה לנצל במגרש, ואת תוספות הבניה וההקלות שניתן היה לאשר לחברה. באמצעות נתונים אלה, כך הוסבר, ניתן יהיה לעמוד על מצב החברה אלמלא העוולה.

           אל מול בחינת מצב החברה אלמלא העוולה - כך הוסיף בית המשפט וקבע - יש להמשיך ולבחון את מצבה עקב העיכוב במתן היתרי הבניה. כך למשל נקבע כי יש לעמוד על המצב התכנוני הנוכחי של הקרקע, ולבחון אם יכולתה של החברה לנצל את הקרקע לבניה פחתה או גברה עם הזמן. עוד נקבע כי יש לבחון אם במרוצת השנים אושרו תכניות חדשות אשר השביחו את ערך הקרקע, אם נוספו לקרקע זכויות בניה כלשהן, ואם חלו שינויי מיסוי המשפיעים על הוצאות החברה. לבסוף ציין בית המשפט העליון כי על מנת למנוע כפל פיצוי, יש להעריך אילו רווחים תוכל החברה לקבל לידיה גם היום, חרף העוולה. על רקע כל אלה השיב בית המשפט העליון את הדיון לבית המשפט המחוזי כדי שיקבע את סכום הפיצויים בשלושה ראשי נזק שהתגבשו בתקופת האחריות:

           א.      חוסר היכולת ליהנות מפירות הנכס, בהתחשב במכלול הנתונים שנדונו לעיל.

           ב.      הוצאות תכנון והוצאות אחרות.

           ג.      תשלומי מס רכוש ששילמה החברה בתקופת האחריות. בהקשר זה ציין בית המשפט כי בשנים 1994-1993 רשאית הייתה החברה לבקש פטור ממס משר האוצר. על כן, כך נקבע, כדי שתהא זכאית לפיצוי בגין תשלומי המס בשנים אלה יהיה על החברה להוכיח בבית המשפט המחוזי כי היא הגישה לשר האוצר בקשה לפטור כאמור, וכי בקשתה נדחתה.

7.        הדיון הושב לבית המשפט המחוזי, והצדדים הגישו חוות דעת חדשות מטעם שמאי מקרקעין בהתאם למתווה שקבע בית המשפט העליון. משהתברר כי בין חוות הדעת קיימים פערים ניכרים הסכימו הצדדים לזנוח את חוות הדעת מטעמם ולמנות שמאי מוסכם כמומחה מטעם בית המשפט (להלן: השמאי). על חוות דעתו של השמאי ועל הממצאים שקבע בית המשפט המחוזי בהתבסס על חוות דעת זו נסובים הערעורים שלפנינו.

חוות דעת השמאי

8.          בהתאם לקווים המנחים שהתווה בית המשפט העליון, חילק השמאי את חוות דעתו לשניים: בחלקה הראשון של חוות הדעת (להלן: שלב א') אמד השמאי את היקף הרווחים שהיו מתקבלים בחברה אילו היו ניתנים בידיה היתרי הבניה. הנחת המוצא, כך ציין השמאי, היא כי אלמלא מחדל הוועדה המקומית הייתה החברה מנצלת את מלוא זכויות הבניה בקרקע ומקימה עליה מבנה חדש הכולל דירות ושטח מסחרי. על בסיס הנחה זו העריך השמאי כי הסכום שהייתה מרוויחה החברה מהשכרת הנכס בתקופת האחריות עולה כדי 1.6 מליון ש"ח, לאחר היוון למועד חוות הדעת. סכום זה, כך הוסיף השמאי והסביר, מביא בחשבון פרמטרים שונים כגון אחוזי הבניה הניתנים לניצול בקרקע, תוספות בניה והקלות שניתן היה לאשר לחברה, תשלום היטלי השבחה, היטלי פיתוח ומיסים, וכן פרמטרים נוספים. בחלקה השני של חוות הדעת (להלן: שלב ב') בחן השמאי אם במהלך תקופת ההקפאה חלו שינויים במצבה התכנוני של הקרקע וכן שינויים בתחומים נוספים העשויים להשפיע על ערכה. בתקופה זו, כך הסביר השמאי, נכנסו לתוקפן מספר תכניות. האחת היא תכנית מתאר ארצית למסילות ברזל אשר אושרה במועצה הארצית לתכנון ולבניה בשנת 1998 (להלן: תמ"א23/א'). תכנית זו, כך הסביר השמאי, חדרה אל תוך המתחם המיועד לבניה עתידית וגרמה לשינויים תכנוניים בקרקע. להערכת השמאי, אם תבקש החברה כעת לממש את זכויות הבניה בקרקע ולהקים עליה את המבנה המתוכנן תימחקנה תתי החלקות המוחזקות בידי הבעלים השונים, ותחתיהן ייווצר בקרקע מושע. משמעות הדבר, כך סיכם השמאי, היא שכתוצאה מאישור תמא/23א' נפגע ערך הקרקע בשיעור של 15%-10%. התכנית האחרתשנכנסה לתוקף בתקופה הרלוונטית היא תכנית בנין ערים - תב"ע הר/1485. גם תכנית זו, כך העריך השמאי, פגעה בשווי הקרקע, ואולם צוין כי הסכום המבטא את היקף הפגיעה אינו משוקלל בחוות הדעת, שכן בין החברה לבין הוועדה מתקיים הליך נפרד בנוגע להשלכותיה של תכנית זו. עוד הוסיף השמאי שלמול ירידת ערך הקרקע יש לקחת בחשבון שינויים שנערכו בחוק התכנון והבניה במהלך שנות ההקפאה, אשר הביאו להשבחת ערכה. את הסכום המבטא השבחה זו יש לקזז מהסכום המבטא את הפגיעה בערך הקרקע כתוצאה מאישור תמ"א/23א'. סיכומו של דבר העריך השמאי כי בשקלול כלל השינויים התכנוניים בקשר לקרקע בתקופת ההקפאה, ירד ערכה בסכום של 670,000 ש"ח.

9.        לאחר שהוגשה חוות הדעת הציגו הצדדים לשמאי שאלות הבהרה ואף חקרו אותו בבית המשפט בדבר השיקולים שהביא בחשבון ובדבר אופן חישוב השומה. בסיכומים שהגישו לבית המשפט המחוזי הצביעו החברה מזה והוועדה מזה על שגיאות מהותיות שנפלו לטענתן במסקנות השמאי. הוועדה טענה כי יש לדחות את חוות הדעת כולה, וזאת מן הנימוק כי הטעויות שבבסיס מסקנות השמאי מעיבות על עצם הקביעה כי לחברה נגרם נזק כלשהו. מנגד טענה החברה כי יש לאמץ את חוות הדעת במלואה חרף טעויות שיש בה, אולם לצורך הזהירות הוסיפה והעלתה טענות שונות לעניין חישוב השומה.